Парламентаризм - основа интеграции

– Создание любой интеграционной структуры неизбежно влечет за собой возникновение таких институтов, как органы власти. Им принадлежит ключевая роль в дальнейшем развитии и становлении интеграционного образования, поэтому при «формулировании» принципов построения Единого экономического пространства (а в будущем – Евразийского экономического союза) необходимо изначально определить его институциональные параметры, то есть сформулировать четкие представления о структуре будущих органов власти, их полномочиях и принципах взаимодействия. И чем раньше у нас будет полная ясность в этих вопросах, тем лучше. На сегодняшний день полностью сформирован и приступил к исполнению своих обязанностей наднациональный исполнительный орган Единого экономического пространства – Евразийская экономическая комиссия. Она самостоятельно принимает решения прямого действия, распространяющиеся на Беларусь, Казахстан и Россию. Роль законодателя в структуре евразийских органов власти выполняет Высший Евразийский экономический совет на уровне глав государств, через который проходят все соглашения, составляющие основу Единого экономического пространства, впоследствии ратифицируемые в парламентах каждой из трех стран. Но эффективность этой конструкции, как представляется, все же имеет определенный временной и функциональный предел. Уже на современной стадии евразийской интеграции ощущается потребность в полноценном законодательном сопровождении всех процессов, которые происходят в рамках Единого экономического пространства, поскольку в конечном итоге все решения исполнительных органов власти должны быть закреплены в законах. В дальнейшем эта потребность будет только возрастать, а рассчитывать только на скоординированную работу трех национальных парламентов – это значит подвергать скорость прохождения законов определенному риску. Как следствие, необходимость создания парламентского органа диктуется логикой развития евразийской интеграции. Именно поэтому набирающее силу обсуждение парламентского измерения евразийской интеграции не просто закономерно, но и жизненно важно для функционирования и прогресса Единого экономического пространства. 

– А что именно обсуждается? И чем, на ваш взгляд, можно было бы обогатить «повестку дня»? 

– До недавнего времени дискуссия о формате парламентского измерения Единого экономического пространства развивалась в плоскости обсуждения двух содержательных аспектов: 

1) выбор формы законодательного органа, то есть будет ли это наднациональный парламент, избираемый прямым голосованием граждан государств – членов Единого экономического пространства, либо парламентская ассамблея, формируемая путем делегирования в ее состав депутаций национальных парламентов Беларуси, Казахстана и России. В качестве возможного варианта рассматривается также формирование на начальном этапе парламентской ассамблеи с последующим ее преобразованием в парламент (как, например, это предусмотрено статьей 70 Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года); 

2) на базе какой из ныне существующих парламентских структур интеграционных объединений постсоветского пространства создавать евразийский парламентский орган. В качестве основных претендентов в большинстве случаев фигурировали Межпарламентская ассамблея Евразийского экономического сообщества (МПА ЕврАзЭС) и Парламентское Собрание Союза Беларуси и России. Вместе с тем, в свете того обстоятельства, что президентами государств – членов Единого экономического пространства принято решение до 1 января 2015 года завершить работу над договором о создании Евразийского экономического союза, представляется логичным дополнить круг обсуждаемых тем еще одной, а именно: необходимостью соблюдения при создании евразийского парламентского органа принципа институционального баланса. Речь идет о том, что как минимум на первом этапе, пока нет полноценного евразийского парламента, статус которого будет определен договором о создании Евразийского союза, а также в том случае, если в будущем договоре не будет закреплен принцип разделения властей, структура органов власти Евразийского союза должна базироваться на принципе институционального баланса, который в наиболее общем виде может быть сформулирован следующим образом: каждый орган действует в рамках полномочий, отведенных ему договорами согласно распределению полномочий; ни один орган не имеет права вмешиваться в полномочия другого; органы должны практиковать взаимное искреннее сотрудничество. То есть речь идет о том, что в тексте будущего договора о создании Евразийского союза в части, касающейся органов законодательной, исполнительной и судебной власти, должны быть прописаны их функции, порядок формирования и полномочия, а также принципы взаимодействия. На сегодняшний день разделение властей в Едином экономическом пространстве как таковое отсутствует: нет парламентского органа, обладающего в чистом виде правом законодательной инициативы; ключевым нормотворческим органом является Высший Евразийский экономический совет на уровне глав государств, не являющихся представителями законодательной ветви власти; Евразийская экономическая комиссия – орган исполнительной власти – наделена очень широкими возможностями в рамках делегированного законодательства, а также обладает монополией на законодательную инициативу. В пределах своих полномочий она принимает решения, имеющие обязательный характер для государств – членов Единого экономического пространства, и рекомендации, не носящие обязательного характера (статья 5 Договора о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 года). Таким образом, говорить об институциональном балансе даже не приходится. И если на стадии существования Единого экономического пространства как исключительно экономического союза подобная ситуация является вполне приемлемой, то по мере продвижения к Евразийскому экономическому союзу, который со временем неизбежно приобретет черты и политического объединения также, принцип разделения властей, как общепринятый в современном мире и закрепленный в Конституциях и Беларуси, и Казахстана, и России, должен быть в том или ином виде соблюден. Статья 6. Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга. – Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.). Статья 3, часть 4. Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов. – Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года. Статья 10. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. – Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. 

– Могли бы вы привести конкретный пример решения этой задачи? 

– В качестве примера того, как принцип разделения властей может быть законодательно закреплен в документе, определяющем основы интеграции, обратимся к Договору о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года (далее – Договор). Договор гласит: «Для реализации целей Союзного государства создаются Высший Государственный Совет, Парламент, Совет Министров, Суд, Счетная палата Союзного государства». Далее статья 38 Договора разъясняет, что «Парламент Союзного государства является представительным и законодательным органом Союзного государства», в статье 44 говорится, что «Совет Министров является исполнительным органом Союзного государства», в статье 50 сказано, что «Суд Союзного государства… является органом Союзного государства, который призван обеспечить единообразное толкование и применение настоящего Договора, нормативно-правовых актов Союзного государства». Таким образом, все три ветви власти (законодательная, исполнительная и судебная) обозначены как самостоятельные. 

 – Заранее извиняюсь, если то, о чем сейчас пойдет речь, покажется вам сухим и академичным. Но, поверьте, без точного знания того, что написано в правоустанавливающих документах, разговор будет беспредметным. В Договоре об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года Межпарламентская ассамблея определена как орган парламентского сотрудничества в рамках ЕврАзЭС, рассматривающий вопросы гармонизации (сближения, унификации) национального законодательства государств – членов ЕврАзЭС и приведения его в соответствие с договорами, заключенными в рамках ЕврАзЭС в целях реализации задач Сообщества. Межпарламентская ассамблея формируется из парламентариев, делегируемых парламентами государств – членов ЕврАзЭС. В пределах своих полномочий МПА ЕврАзЭС разрабатывает и одобряет проекты Основ законодательства в базовых сферах правоотношений и направляет их в Интеграционный комитет для последующего внесения в установленном порядке на рассмотрение Межгосударственного совета ЕврАзЭС, а также разрабатывает и принимает типовые проекты, на основе которых государствами – членами Сообщества разрабатываются акты национального законодательства. Кроме того, МПА ЕврАзЭС разрабатывает рекомендации по гармонизации законодательств и предложения по синхронизации процедур принятия законодательных актов в парламентах государств – членов Сообщества; То есть ни в одном из случаев речь не идет о принятии нормативно– правовых актов прямого действия. На практике это означает, что от возникновения потребности в нормативном урегулировании какой-либо сферы правоотношений до вступления в силу соответствующего нормативно-правового акта пройдет неопределенно долгий период времени. Потому что принятие типовых (модельных) законов носит сугубо рекомендательный характер, и будет ли на основе модельного закона разработан и принят национальный правовой акт – еще неизвестно, а если будет, то не факт, что оперативно, а также необязательно синхронно во всех трех государствах. Что же касается основ законодательства, принимаемых Межгосударственным советом ЕврАзЭС, то соглашение об их принятии подлежит ратификации в национальных парламентах. Так что и в этом случае не скоро дело делается. Для примера могу сказать, что Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь об обеспечении равных прав граждан Российской Федерации и Республики Беларусь на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территориях государств – участников Союзного государства, подписанное в рамках заседания Высшего Государственного Совета Союзного государства 24 января 2006 года, было ратифицировано в Российской Федерации 27 октября 2008 года, то есть потребовалось без малого три года. Поэтому столь важным представляется при подготовке в будущем договора об Евразийском экономическом союзе наделение его парламентской структуры полномочиями по принятию нормативно– правовых актов прямого действия. В пользу такого подхода говорит также то обстоятельство, что у Единого экономического пространства уже на данном этапе интеграции есть исполнительный орган, обладающий правом принятия актов прямого действия, и поэтому более чем логично появление в структуре евразийских органов корреспондирующего ему законодательного органа, также наделенного правом принятия актов прямого действия. Анализируя возможные институциональные конструкции, нелишне будет вспомнить, что на сегодняшний день такой орган на постсоветском пространстве уже есть – это Парламентское Собрание Союза Беларуси и России, опыт создания и функционирования которого является очень ценным в контексте становления евразийской интеграции. Парламентское Собрание Союза Беларуси и России, даже не являясь в полном смысле Парламентом Союзного государства, а лишь выполняя его функции до избрания Палаты Представителей Парламента Союзного государства (в соответствии с частью 4 статьи 70 Договора), уже наделено полномочиями по принятию нормативно-правовых актов прямого действия. В статье 40 Договора говорится, что Парламент Союзного государства принимает законы и Основы законодательства Союзного государства по вопросам, отнесенным настоящим Договором к компетенции Союзного государства; ратифицирует международные договоры, заключаемые от имени Союзного государства. Он также содействует унификации законодательства государств-участников, то есть данной функцией он наделен наравне с МПА ЕврАзЭС. Согласно статье 3 Регламента Парламентского Собрания оно в рамках своих полномочий: – принимает законы и основы законодательства Союзного государства по вопросам; – рассматривает и одобряет проект Конституционного Акта Союзного государства; – решает вопросы развития нормативно-правовой базы интеграции государств-участников в политической, правовой, экономической, социальной, экологической, гуманитарной и других областях; – содействует унификации законодательства государств-участников и вносит соответствующие предложения в органы государств-участников, обладающие правом законодательной инициативы; – ратифицирует международные договоры, заключаемые от имени Союзного государства. 

 – Справедливости ради следует отметить, что у Союзного государства наравне с положительным опытом институционального строительства есть и отрицательный. Заключается он в том, что структура органов власти, предусмотренная Договором, так и не была окончательно воплощена в жизнь. Выше уже говорилось о том, что Парламентское Собрание продолжает выполнять функции Парламента Союзного государства – и так на протяжении 13 лет. Нет необходимости объяснять, как сильно отличается политический вес подлинного парламента и парламентской структуры, временно исполняющей его роль. К сожалению, до сих пор не сформирована Счетная палата Союзного государства, в силу чего роль союзного контрольного органа выполняют совместно Счетная палата Российской Федерации и Комитет государственного контроля Республики Беларусь. И несмотря на великолепно отлаженный механизм взаимодействия двух этих ведомств, то обстоятельство, что в своей работе они руководствуются национальным законодательством, соответственно, Российской Федерации и Республики Беларусь (далеко не всегда учитывающими союзную специфику), также не в полной мере отвечает логике построения Союзного государства. Суд же Союзного государства до настоящего времени не создан. Строго говоря, формирование институциональной структуры Союзного государства может быть завершено только после принятия Конституционного Акта, который определит государственное устройство и правовую систему Союзного государства. – Охарактеризуйте, пожалуйста, одним предложением, как вам видится будущее парламентское измерение евразийской интеграции. – Я думаю, что при выборе пути формирования парламентского измерения Евразийского экономического союза (и в целом его институциональной структуры) предпочтительным будет движение по пути, апробированному в свое время Союзным государством, а именно: заключение Договора, в котором предусмотрено создание парламента и подробно прописаны его структура, полномочия (в том числе по принятию нормативно-правовых актов прямого действия) и порядок осуществления им своей деятельности. При этом необходимо также учитывать те негативные для скорости и полноты союзной интеграции последствия, которые возникли из-за отсутствия реализации на практике принципа институционального баланса.